ÖZET: Kamu yararı kararı alınmadan kamulaştırma yapılması mülkiyet hakkı ve etkili başvuru hakkını ihlal eder.
KARARIN TAM METNİ:
Anayasa Mahkemesi Tarık Yüksel Kararı
Başvuru No: 2019/1255
Karar Tarihi: 10/11/2022
Başvurucu 1970 doğumlu olup İstanbul'da ikamet etmektedir. Başvurucu, İstanbul ili Çatalca ilçesi Hadımköy Beldesi Delikkaya köyünde kâin 56, 72 ve 142 parsel numaralı taşınmazların malikidir.
Toplu Konut İdaresi Başkanlığı (TOKİ) tarafından 28/9/2006 tarihli işlemle başvurucunun taşınmazlarının 29/4/1969 tarihli ve 1164 sayılı Arsa Üretimi ve Değerlendirilmesi Hakkında Kanun hükümlerine göre değerlendirilmek üzere kamulaştırılmasına karar verilmiştir. Taşınmazın bulunduğu bölgeye ilişkin olarak 13/12/2002 tarihli nâzım imar planı bulunmakla birlikte uygulama imar planı kamulaştırma tarihi itibarıyla mevcut değildir.
TOKİ, başvurucu aleyhine 24/1/2007 tarihinde Çatalca 1. Asliye Hukuk Mahkemesinde (Asliye Hukuk Mahkemesi) kamulaştırma bedelinin tespiti ve tescili davası açmıştır. Asliye Hukuk Mahkemesi 27/2/2008 tarihli kararıyla kamulaştırma bedelini her üç taşınmaz için toplam 3.468.000 TL olarak tespit etmiş ve bu bedelin başvurucuya ödenmesi karşılığında taşınmazların TOKİ adına tesciline hükmetmiştir. Yargıtay 5. Hukuk Dairesi 23/12/2008 tarihinde ilk derece mahkemesi kararını onamıştır. Karar düzeltme istemi 22/6/2009 tarihinde reddedilmiştir.
Başvurucu, kamulaştırma işleminin iptali istemiyle 6/3/2007 tarihinde İstanbul 7. İdare Mahkemesinde (İdare Mahkemesi) dava açmıştır. Dava dilekçesinde, imar planının bulunmadığını ve kamulaştırma işleminin hangi amaçla yapıldığının belirsiz olduğunu ileri sürmüştür.
İdare Mahkemesi 24/6/2008 tarihinde davayı reddetmiştir. Kararın gerekçesinde; ilgili mevzuat hükümleri değerlendirildiğinde TOKİ'nin konut, sanayi ve benzeri yatırımlar için arazi ve arsa sağlamak, arsa stoku yapmak amacıyla herhangi bir plana bağlı olmaksızın kendi hazırladığı veya hazırlayacağı plana göre kamulaştırma yapmasının mümkün olduğunu, bu sebeple kamulaştırma işleminin hukuka uygun bulunduğunu belirtmiştir.
İdare Mahkemesi kararı, Danıştay Altıncı Dairesinin (Daire) 22/4/2009 tarihli kararıyla bozulmuştur. Bozma kararında; 1164 sayılı Kanun'un 1. maddesine atıfta bulunularak TOKİ'nin kamulaştırma yetkisinin bulunduğu ancak yapılacak kamulaştırmanın amacının açıkça ortaya konulması ve ulaşılmak istenen kamu yararının belirlenmesi gerektiği vurgulanmıştır. Kararda; aksi hâlde anayasal bir güvence olan ve ancak kamu yararı amacıyla müdahale edilmesine olanak tanınan mülkiyet hakkının sınırlandırılmasına yol açan kamulaştırma işleminin yargı denetiminin dışında bırakılacağı, bunun da hukuk devletinde kabul edilemez olduğu belirtilmiştir.
TOKİ'nin karar düzeltme istemini görüşen Daire 7/7/2010 tarihinde bozma kararını kaldırmış ise de farklı bir gerekçeyle yine ilk derece mahkemesi kararının bozulmasına karar vermiştir. Bozma kararının gerekçesinde 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 6. maddesine değinerek onaylı imar planına veya ilgili bakanlıklarca onaylı özel plan ve projeye göre yapılacak hizmetler için ayrıca kamu yararı kararı alınmasına ve onaylanmasına ihtiyaç bulunmadığını, dolayısıyla 1/1.000 ölçekli uygulama imar planlarında kamu hizmetine tahsis edilen taşınmazların kamu yararı kararı alınmadan kamulaştırılabileceğini belirtmiştir. Bozma kararında, TOKİ'nin savunmalarında taşınmazların sanayi için arsa ve arazi sağlanması amacına tahsis edildiğinin belirtildiğine işaret ederek söz konusu alanda uygulama imar planının bulunup bulunmadığının araştırılıp sonucuna göre hüküm kurulması gerektiğini ifade etmiştir.
İdare Mahkemesi bozma kararına uyarak 30/11/2011 tarihinde kamulaştırma işlemini iptal etmiştir. Kararın gerekçesinde, bozma kararına atıfta bulunmuştur. Kararda ayrıca 14/3/2011 tarihli ve 1/1.000 ölçekli Hadımköy Sanayi Bölgesi 1. Etap Uygulama İmar Planı'nın yürürlüğe girdiği ve başvurucunun taşınmazlarının kısmen yol, kısmen de sanayi alanında kaldığını vurgulamış ancak kamulaştırma işleminin tesis edildiği tarihteki duruma göre hukukilik denetimi yapılması gerektiğinden işlemin tesisinden sonra yürürlüğe giren uygulama imar planının dikkate alınmasının mümkün olmadığını belirtmiştir. Kararda son olarak idarenin yeni bir kamulaştırma işlemi tesis edebileceğine de dikkat çekmiştir.
Karar, Dairenin 22/10/2013 tarihli kararıyla bozulmuştur. Karar gerekçesinde, uygulama imar planının 17/4/2007 tarihinde onaylandığı ancak İstanbul 9. İdare Mahkemesinin 21/10/2010 tarihli kararıyla iptal edildiği belirtilmiş; iptal kararından sonra yeniden yapılan uygulama imar planının 14/3/2011 tarihinde onaylandığına işaret edilmiştir. Bozma kararında, taşınmazın nâzım imar planına uygun olarak kamulaştırıldığı ve dava devam ederken bununla uyumlu olan uygulama imar planının da yürürlüğe girdiği ifade edilmiş; bu husus gözetilerek davanın reddi gerektiği açıklanmıştır.
Bozma kararına uyan İdare Mahkemesi 18/12/2015 tarihinde, bozma kararındaki gerekçeye atıfta bulunarak oyçokluğuyla davayı reddetmiştir. Karara muhalif kalan bir üye, önceki iptal kararında ısrar edilmesi gerektiği görüşünü açıklamıştır.
Başvurucu, bu karara karşı temyiz yoluna başvurmuştur. Temyiz dilekçesinde; kamulaştırma işleminin tesis edildiği tarihteki hukuki duruma göre uyuşmazlığın çözümlenmesi gerektiğini, kamulaştırma usulüne riayet edilmemesinin işlemin iptali sebebi olduğunu vurgulamıştır. Dilekçede ayrıca aynı proje kapsamındaki başka bir taşınmaza ilişkin olarak açılan davada verilen benzer bir bozma kararına mahkemesince uyulmayıp iptal kararında ısrar edildiğini ve ısrar kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca 10/11/2014 tarihinde onandığını belirtmiştir.
Daire 18/10/2017 tarihinde ilk derece mahkemesi kararını onamıştır. Karar düzeltme istemi de Dairenin 13/11/2018 tarihli kararıyla reddedilmiştir. Nihai karar 10/12/2018 tarihinde başvurucuya tebliğ edilmiştir.
…
Anayasa'nın 13. maddesi şöyledir:
"Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz."
Anayasa'nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, bu hakkın kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Mülkiyet hakkına müdahalede bulunulurken temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkeleri düzenleyen Anayasa'nın 13. maddesinin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Anılan madde uyarınca temel hak ve özgürlükler, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olmaksızın Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Dolayısıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin Anayasa'ya uygun olabilmesi için müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir (Recep Tarhan ve Afife Tarhan, § 62). Bu bağlamda öncelikle müdahalenin kanuni dayanağının bulunup bulunmadığı incelenmelidir.
Anayasa'nın 35. maddesinin ikinci fıkrasında mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği belirtilmek suretiyle mülkiyet hakkına yönelik müdahalelerin kanunda öngörülmesi gereği ifade edilmiştir. Öte yandan temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasına ilişkin genel ilkelerin düzenlendiği Anayasa'nın 13. maddesinde de hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceği temel bir ilke olarak benimsenmiştir. Buna göre mülkiyet hakkına yapılan müdahalelerde dikkate alınacak öncelikli ölçüt, müdahalenin kanuna dayalı olmasıdır. Bu ölçütün sağlanmadığı tespit edildiğinde diğer ölçütler bakımından inceleme yapılmaksızın mülkiyet hakkının ihlal edildiği sonucuna varılacaktır (Ford Motor Company, B. No: 2014/13518, 26/10/2017, § 49).
Somut olayda TOKİ tarafından herhangi bir kamu yararı kararı alınmaksızın başvurucunun taşınmazlarının kamulaştırılmasına 28/9/2006 tarihinde karar verilmiştir. Dairenin 7/7/2010 tarihli bozma kararında 2942 sayılı Kanun'un 6. maddesine değinilerek kamulaştırma kararından önce kamu yararı kararı alınması gerekmekte ise de onaylı imar planına göre yapılacak hizmetler için ayrıca kamu yararı kararı alınmasına ve planın onaylanmasına ihtiyaç olmadığı belirtilmiş, söz konusu alanda uygulama imar planının bulunup bulunmadığı araştırıldıktan sonra bir karar verilmesi gerektiği ifade edilmiştir. Bozma kararına uyan İdare Mahkemesi, uygulama imar planının 14/3/2011 tarihinde yürürlüğe girdiğini tespit etse de kamulaştırma işleminin tesis edildiği tarihte taşınmazların olduğu bölgede bir uygulama imar planının bulunmadığını vurgulamış, dolayısıyla kamulaştırma işleminin hukuka aykırı olduğu sonucuna ulaşmıştır.
Şu hâlde kamulaştırma işleminin tesis edildiği tarihte uygulama imar planının mevcut olmadığı hususunda bir tereddüt bulunmamaktadır. Daire 22/10/2013 tarihli kararıyla, uygulama imar planının 14/3/2011 tarihinde onaylandığına işaret edip İdare Mahkemesi kararını bozmuş ise de bu durum işlemin tesis edildiği tarihte ortada bir kamu yararı kararı veya uygulama imar planı bulunmadığı gerçeğini değiştirmemektedir. Dairenin ikinci bozma kararında 2942 sayılı Kanun'un 6. maddesine ilişkin olarak önceki kararında yaptığı yorumun hatalı olduğuna dair bir tespit de yer almamaktadır. Aksine ikinci bozma kararında 2942 sayılı Kanun'un 6. maddesine ilişkin olarak ilk bozma kararında açıklanan yorum esas alınarak değerlendirme yapılmış ancak söz edilen maddede aranan kamu yararı şartının dava derdestken uygulama imar planının yürürlüğe girmesiyle sağlandığı kabul edilmiştir.
Somut olayda kamulaştırma işleminin tesis edildiği tarihte 2942 sayılı Kanun'un 6. maddesince zorunlu kılınan kamu yararı kararının veya uygulama imar planının bulunmadığı ihtilafsız olduğuna göre kamulaştırma işleminin hukuki dayanaktan yoksun olduğu anlaşılmıştır.
Öte yandan Anayasa Mahkemesinin Nusrat Külah (B. No: 2013/6151, 21/4/2016) kararında da değinildiği üzere mülkiyetten yoksun bırakan bir işlemin salt soyut olarak kamu yararı amacının bulunması kural olarak yeterli olmayıp ayrıca kamu yararı amacının dayandığı sebeplerin somut olarak gerçekleştirilmesi de gerekmektedir (Nusrat Külah, §§ 65, 69; Motais de Norbonne/Fransa, B. No: 48161/99, 2/7/2002, § 20; Keçecioğlu ve diğerleri/Türkiye, B. No: 37546/02, 8/4/2008, §§ 26, 27). Anayasa Mahkemesi Ahmet Yazı ([GK], B. No: 2018/357, 29/9/2021, § 59) kararında aynı değerlendirmenin TOKİ yönünden de geçerli olduğuna karar vermiştir.
Açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.
…
Anayasa'nın "Temel hak ve hürriyetlerin korunması" kenar başlıklı 40. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
"Anayasa ile tanınmış hak ve hürriyetleri ihlâl edilen herkes, yetkili makama geciktirilmeden başvurma imkânının sağlanmasını isteme hakkına sahiptir."
Anayasa Mahkemesi, olayların başvurucu tarafından yapılan hukuki nitelendirmesi ile bağlı olmayıp olay ve olguların hukuki tavsifini kendisi takdir eder (Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013, § 16). Başvurucu, esas itibarıyla taşınmazlarının kamulaştırılmasında kamu yararı bulunup bulunmadığı meselesinin yargısal denetimin dışında kalmasından şikâyet etmiştir. Bu şikâyetin Anayasa'nın 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkıyla bağlantılı olarak Anayasa'nın 40. maddesinde güvence altına alınan etkili başvuru hakkı kapsamında değerlendirilmesi gerektiği sonucuna varılmıştır.
…
Etkili başvuru hakkı anayasal bir hakkının ihlal edildiğini ileri süren herkese hakkın niteliğine uygun olarak iddialarını inceletebileceği makul, erişilebilir, ihlalin gerçekleşmesini veya sürmesini engellemeye ya da sonuçlarını ortadan kaldırmaya (yeterli giderim sağlama) elverişli idari ve yargısal yollara başvuruda bulunabilme imkânı sağlanması olarak tanımlanabilir (Y.T. [GK], B. No: 2016/22418, 30/5/2019, § 47; Murat Haliç, B. No: 2017/24356, 8/7/2020, § 44).
Öte yandan şikâyetlerin esasının incelenmesine imkân sağlayan ve gerektiğinde uygun bir telafi yöntemi sunan etkili hukuk yollarının olması ilgililere etkili başvuru hakkının sağlanmasının bir gereğidir. Buna göre kişilerin mağduriyetlerinin giderilmesi amacıyla öngörülen yargı yollarının mevzuatta yer alması yalnız başına yeterli olmayıp bu yolun aynı zamanda pratikte de başarı şansı sunması gerekir. Söz konusu yola başvurulabilmesi için öngörülen koşullar somut olaylara tatbik edilirken dayanak işlem, eylem ya da ihmallerden kaynaklanan savunulabilir nitelikteki iddiaların bu doğrultuda geniş şekilde değerlendirilmesi, koşulların oluşmadığı sonucuna ulaşılması durumunda ise bu durumun yargı makamları tarafından ilgili ve yeterli gerekçelerle açıklanması gerekir (İlhan Gökhan, B. No: 2017/27957, 9/9/2020, §§ 47, 49).
…
2942 sayılı Kanun'da kamu yararı kararı ile kamulaştırma kararı kamulaştırma sürecinin iki ayrı safhası olarak düzenlenmiş, kamu yararı kararının alınması kamulaştırma kararından önce bulunması gereken zorunlu bir şart olarak kabul edilmiştir. Bununla birlikte 2942 sayılı Kanun'un 6. maddesinin üçüncü fıkrasında, onaylı imar planına göre yapılacak hizmetler için ayrıca kamu yararı kararı alınmasına ve onaylanmasına gerek bulunmadığı belirtilmiştir. 2942 sayılı Kanun'un 6. maddesi uyarınca alınan kamu yararı kararının hukuka uygun olup olmadığının tespiti için idari yargıda iptal davası açılması mümkündür. Öte yandan taşınmazı onaylı imar planıyla kamu hizmetine ayrılan bir kimsenin imar planına karşı iptal davası açmak suretiyle taşınmazının kamu hizmetine ayrılmasında kamu yararı olup olmadığını yargısal denetimden geçirmesi imkânı bulunmaktadır.
Somut olayda başvurucunun taşınmazlarıyla ilgili olarak tesis edilen kamulaştırma kararından önce alınan bir kamu yararı kararı bulunmadığı gibi taşınmazların kamu hizmetine ayrıldığını gösteren onaylı uygulama imar planı da mevcut değildir. Bu sebeple başvurucu, taşınmazlarının kamulaştırılmasının kamu yararı amacına dayanıp dayanmadığını kamulaştırma işleminden bağımsız olarak yargısal denetime tabi kılma imkânı elde edememiştir. Başvurucu, kamulaştırma işlemine karşı açtığı davada kamulaştırma işleminden önce kamu yararı kararı alınmadığı için kamulaştırma işleminin hukuka aykırı olduğunu ileri sürmüştür ancak Daire, yargılama devam ederken uygulama imar planının yürürlüğe girdiğini gözeterek davanın reddi gerektiği sonucuna ulaşmıştır.
Öte yandan Dairenin bozma kararında başvurucunun taşınmazlarının kamulaştırılmasında kamu yararı bulunup bulunmadığıyla ilgili olarak bir değerlendirmenin yapılmadığı görülmektedir. Uygulama imar planıyla kamu hizmetine ayrılan taşınmazlar yönünden söz konusu taşınmazların kamu hizmetine ayrılmasında kamu yararının bulunup bulunmadığı meselesinin imar planına karşı açılacak bir davada incelenebileceği gözetildiğinde Dairenin başvurucunun taşınmazlarının kamulaştırılmasının kamu yararına dayanıp dayanmadığını incelememesi makul karşılanabilir. Gelgelelim taşınmazın kamu hizmetine tahsisinde kamu yararı bulunmadığı iddiası yönünden yapılacak yargısal denetimin etkili olduğundan söz edilebilmesi için bunun kamulaştırma sürecinin kesinleşmesinden önce tamamlanması gerekir. Aksi takdirde kamu yararı kararına karşı yargı yolunun açık olmasının bir anlamı kalmaz.
Başvurucunun taşınmazlarının kısmen yol, kısmen de sanayi alanı olarak kullanılmasını öngören uygulama imar planı 14/3/2011 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Başvurucunun söz konusu uygulama imar planına karşı dava açması teorik olarak mümkün olsa da böyle bir davanın kamulaştırma işlemine karşı açılan ve eldeki bireysel başvuruya konu davanın kesinleşmesinden önce karara bağlanacağı kuşkuludur. Ayrıca başvurucunun taşınmazlarının Asliye Hukuk Mahkemesinin kamulaştırma bedelinin tespiti ve tescil davası sonucunda verdiği 27/2/2008 tarihli kararına istinaden TOKİ adına tescil edildiği de hatırlanmalıdır. Bu durumda başvurucunun taşınmazların kamulaştırılmasının kamu yararı amacına dayanmadığı iddiasını taşınmazların mülkiyetini yitirdiği tarihten önce yargı mercilerine inceletmesi imkânsız hâle gelmiştir.
Asliye Hukuk Mahkemesinin tescil kararının Dairenin 22/10/2013 tarihli ikinci bozma kararından önceki bir tarihte verilmiş olması sebebiyle bozma kararının kamu yararı kararının hukukiliğinin mülkiyetin yitirildiği tarihten önce incelenememesine kendi başına neden olmadığı düşünülebilir. Gerçekten başvurucu, taşınmazların mülkiyetini Dairenin ikinci bozma kararından çok önce yitirmiştir. Dolayısıyla Dairenin onama kararı vermesi hâlinde bile başvurucu, taşınmazların mülkiyetini kendiliğinden geri kazanmayacaktır. Ne var ki kamulaştırma işlemine karşı açılan davanın nihai olarak reddedilmesi başvurucunun mülkiyet hakkına Anayasa'ya aykırı olarak yapılan müdahaleyle gerçekleşen ihlalin giderimi için yapabileceği muhtemel idari ve yargısal başvurulardaki başarı şansını düşürdüğü açıktır. Kamulaştırma işleminin 2942 sayılı Kanun'un 6. maddesinde öngörülen usule aykırı olarak kamu yararı kararı alınmadan tesis edildiğini tespit eden bir karardan sonra başvurucunun taşınmazlarının mülkiyetinin iadesi veya bunun yerine ikame olmak üzere tazminat ödenmesi yolunda yapacağı başvurularda başarı şansının yüksek olacağı izahtan varestedir.
Sonuç olarak başvurucunun taşınmazlarının kısmen yol, kısmen sanayi alanı olarak tahsis edilmesinde kamu yararı bulunup bulunmadığını, kamulaştırma sürecinin kesinleşmesinden önce yargısal mercilere denetlettirememesi sebebiyle Anayasa'nın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı ile bağlantılı olarak Anayasa'nın 40. maddesinde düzenlenen etkili başvuru hakkının ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir. …